1980年前 美国政府没有停摆 2019年后……

2019-01-20

  1月18日周五,美国政府停摆第28天。

  看起来美国政府因为没钱而停摆是家常便饭,毕竟最近(特朗普上台以来)每年都无法及时和国会达成共识。不过“关门”这件事情,其实历史还不到半个世纪。

  1980年以前,美国政府没有真正意义上的关门。在美国宪法三权分立的规定下,国会控制钱袋子,新一财年总统提出的预算案未能被国会通过时,资金缺口出现,联邦政府机构就会因为没有拨款而“关门”。不过,1980年以前,联邦政府机构在资金缺口期间,通常仍然维持运作。

  那时候官方机构不靠金钱运作,而是靠信仰运作。政府尽量压缩不必要的运作,并相信国会不会容忍政府长久关闭。

  一直到1980年,一个男人打破了这种信仰。

Benjamin Civiletti“发明”了政府关门Benjamin Civiletti“发明”了政府关门

  在吉米·卡特担任美国总统的每一年里(1977到1980年的四个财年),都出现了资金缺口(他和国会的关系可见一斑)。时任司法部长Benjamin Civiletti被要求对此提供法律意见,确定在国会不能按时通过预算案时,联邦政府到底应该怎么办。

  Benjamin Civiletti给出了意见。他重审了1870年的《反超支法》,严格认定联邦雇员不应在国会未拨款时工作,否则就是对该法律的违背。

  这一意见在当时掀起了不小风浪。当时没有人想到,政府竟然要为(当时还是)短短几天就能解决的资金缺口而全面停摆。Benjamin Civiletti本人也感受到了这种压力,一年后他又发表了第二份意见书,强调政府关门可以有一些例外,即“关乎人类安危的紧急情况”:

  一,在履行拨款职责和保护人民生命和财产安全之间,必须有一些合理、明确的联系;二,必须有一些合理的可能性,即人民生命或财产安全的保护需要做出让步,在停摆时受到影响。

  在真实的“关门”压力下,1980财年后,资金缺口仍然时时出现,但要比此前明显缩短。第一次真正意义上的“关门”发生在1981年11月,只持续了两天。1981财年到1995财年间,九次关门的持续时间都没有超过3天。

  来到1996年,时任总统克林顿创下了“关门”纪录。共和党占据多数的国会通过了一项预算案,大幅削减了社保福利计划的开支。克林顿拒绝在这一预算案上签字,政府随即停摆。最终国会和白宫商议决定,进行一定程度的开支削减并加税。当时让步的是国会的共和党人,美国政府分别遭遇了5天和21天的两次停摆。

  21天是此前的政府停摆纪录。在那以后的17年里,都没有出现资金缺口。

2013年,奥巴马再一次打破了平静。这一次停摆持续了16天,和克林顿时期类似,同样是民主党总统(奥巴马)和共和党国会的对决,做出让步的也仍然是共和党人所在的国会。

  2013年,奥巴马再一次打破了平静。这一次停摆持续了16天,和克林顿时期类似,同样是民主党总统(奥巴马)和共和党国会的对决,做出让步的也仍然是共和党人所在的国会。

  特朗普上台后,2018年出现了两次政府停摆。这两次停摆的有趣之处在于,它们体现了如果关门发生在足够巧妙的时点,实际的政府运作可能并不会受到太大影响。

  第一次发生在2018年1月19日(周五),国会未能通过临时拨款法案,资金缺口出现,管理和预算局(OMB)通知联邦机构准备停摆,人事管理办公室(OPM)。1月22日周一,国会通过了临时拨款法案,联邦机构自周二起恢复运作,受到影响的只有周一一个工作日。

  在1月22日通过的临时拨款法案到期后,2月8日周四晚间,OMB和OPM发布了第二次停摆的通知。不过在周五早间,国会和总统通过了持续决议案,联邦雇员又被通知返工。这一次停摆没有造成实际的停工,但预算局周四晚间的声明仍然显示资金缺口出现(虽然只有几个小时)。这更像是一次技术性关门。

  史上最长关门引发的讨论:是否应该改变关门机制?

  与前两次长时间停摆,即克林顿和奥巴马时期的政府关门不同的是,特朗普的关门的确是归因于他本人。这一次是总统施压国会,而不是国会制约总统。

  某种程度上来说,这一次关门的特殊之处,也使得特朗普更多地希望能缓和政府关门的影响,包括但不限于:

  1月28日开始的报税季临近,1月15日,美国税务局召回46000名(约60%的)员工,处理退税问题。1月15日早些时候,美国国家财政部雇员联盟(NTEU)申请临时限制令,希望禁止财政部要求员工无偿工作。哥伦比亚特区联邦地方法院法官周二拒绝了工会的这一请求。1月15日,美国联邦航空管理局召回1700名检查员和工程师,为“确保国家航空的持续安全运行”。如此一来,联邦航空管理局已经有30000名员工需要在无偿工作。美国国家空中交通管制员协会(NATCA)也申请了临时限制令,不出意料地也被拒绝了。12月21日政府关门开始后,农业部遵循一项规定,在资金缺口出现后的30天里仍然发放食物津贴,即到1月20日。美国农业部长1月8日表示,正在与各州合作,提前发放2月的食物津贴。以往食物津贴也有提早发放的先例,不过通常与飓风等自然灾害有关。在2013年奥巴马时期的政府关门过程中,美国国家广场和关闭的国家公园的纪念碑附近都设立了路障,为关门突出存在感;这一次停摆过程中,国家公园仍然开放,志愿者也会进去清理垃圾。比起1995-1996年的政府停摆,这一次只有约28万名联邦雇员没有上班(而且他们还在不断被召回),当年第一轮5天的关门中,有80万人没有去上班。

  麻烦重重,政府工作人员到底是否应该在没有预算的期间停止上班?在这次美国政府的超长关门中,这个问题再一次被提起。

  在Benjamin Civiletti把“关门”这件事情从匣子里放出来以后,立法者戴着“预算案必须通过”的紧箍,在体会过了克林顿时期长期关门的负面影响后,对关门的心存畏惧带来了17年的平静。

  但是随着停摆越来越频繁,立法者和领导人似乎比以往更能接受资金缺口——这在特朗普身上尤其明显。参议院民主党领袖舒默1月初提到,这位“为政府因为边境墙而关门感到骄傲”的总统表示,会让政府停摆很久“数月甚至数年”。

关门看起来已经失去了制约作用,只剩下缺陷。政府关门不能省钱,不上班的员工最终照样拿钱,美国管理和预算局估计,2013年奥巴马时期16天的政府关门后,最终有20亿美元支付给了停工的联邦雇员。而且,关门期间一些应收的资金也没有收上来。

  关门看起来已经失去了制约作用,只剩下缺陷。政府关门不能省钱,不上班的员工最终照样拿钱,美国管理和预算局估计,2013年奥巴马时期16天的政府关门后,最终有20亿美元支付给了停工的联邦雇员。而且,关门期间一些应收的资金也没有收上来。

  巴尔的摩大学法学院教授Charles Tiefer提到,直到今天,美国政府关门的法律基础都是1981年Benjamin Civiletti的司法解释。“它可以由今天的司法部长进行修正,或者是重新解释。”Charles Tiefe对美国杂志网络《Slate》称,“我认为这次关门正是一次强有力的改革呼吁。”

  Charles Tiefer曾担任美国国会众议院副法律顾问一职长达11年。“另一方面,这也取决于公众的结论。如果总统的支持者最终仍然认为关闭政府是正确的,你在不久的未来还是会再次看到大型停摆。”他表示。

  来自华尔街见闻

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